АНАЛИЗЫ: Борьба с коррупцией, или или Электронная гильотина как средство от перхоти

Сегодня есть две темы, спекулируя которыми можно делать все и даже больше, чем все, - это борьба с терроризмом и борьба с коррупцией. Но если вопросам борьбы с борьбой против террора еще худо-бедно уделяется робкое внимание прессы, то о том, как предотвратить или смягчить последствия борьбы с коррупцией, увы, публикаций нет.

Зато все громче раздаются стенания высших чинов государственной власти и стоны угнетаемого коррумпированными чиновниками населения. Мол, нет никакой управы на высокопоставленных взяточников и вымогателей. И тут, как всегда, на белом коне появляются рыцари-спасители с новенькой панацеей от всех болезней. Есть, оказывается, средство от этой напасти, причем не надо ничего делать ни правоохранительным органам, ни обществу. Не надо заставлять прокуратуру принимать меры даже по опубликованным в прессе фактам произвола чиновников, не надо привлекать к ответственности или хотя бы увольнять бездельников в правоохранительных органах, не надо защищать граждан, притесняемых за попытки отстаивать свои права. Все это вчерашний день. Сегодня же достаточно потратить много-много денег и ввести систему управления, при которой чиновник просто не сможет нарушить закон. Если же еще и вывернуть наизнанку всю подноготную чиновничьего функционирования, то совсем рай наступит.

Иными словами, предлагается, с одной стороны, автоматизировать работу чиновника средствами электронного государства, а с другой - обеспечить абсолютную прозрачность деятельности чиновников. Начнем с первой части этой связки, как наименее понятной.

Автоматизация работы органов власти в рамках Электронного Государства предполагает введение неких технических регламентов и автоматизированных систем управления, благодаря которым чиновник не будет общаться с гражданами при отправлении власти. Работа одной из таких систем рассмотрена в статье «Человек и власть: однооконный интерфейс» («КТ» #575), где я описывал технологии и принципы «одного окна». Там же было рассказано о ключевой проблеме нестандартных случаев, неминуемо сопряженной с автоматизированными подобным образом системами управления. Суть этой проблемы заключается в том, что если чиновник не может принимать решений, не предусмотренных интерфейсом автоматизированной системы управления, то он способен решать только заведомо алгоритмизированные, стандартные вопросы. Любое отклонение от заложенных в компьютерных программах моделей правоотношений приводит к неразрешимой ситуации. Очевидно, что в этих условиях чиновник действительно не может чинить произвол, а о коррупции можно забыть. В то же время возникает гораздо более серьезная проблема - проблема невозможности разрешения нестандартных вопросов и, как следствие, непрерывно увеличивающееся количество неуправляемых общественных процессов, о которых власть даже не знает. Фактически это означает, что в рамках управляемых, то есть алгоритмизированных стандартных процессов настанет тишь да гладь и воцарится полный порядок, однако вне этих рамок, в области задач, разрешение которых стало невозможно, будет непрерывно нарастать хаос при полном отсутствии инструментов управления. Возникает ряд доселе невиданных проблем и эффектов, в частности:

- Формальная безответственность, даже беспомощность чиновников, обусловленная невозможностью принятия решения в сложных ситуациях. Чиновник не может нести ответственность за решение, принятие которого формально в его власти, но реально технически невозможно.

- Многократный рост зависимости фактической реализации уже принятого решения от действий регистрирующего его технического сотрудника. Существующий и сейчас эффект «коррумпированного секретаря при честном руководителе» может достичь запредельной силы.

Если же чиновник получит возможность принимать решения по нестандартным случаям вне рамок автоматизированной системы, ему опять представится отличная возможность брать взятки. В нынешней, неавтоматизированной модели управления именно нестандартные случаи становятся объектами наибольшего коррупционного влияния чиновников - ведь решения, принимаемые в спорных и нестандартных ситуациях, труднее анализировать, а значит, они труднее выявляются и доказываются в ходе проверок. С другой стороны, в неоднозначной ситуации чиновник зачастую предпочитает принимать решение не в пользу гражданина, опасаясь возможного необоснованного обвинения в коррупции.

Таким образом, в случае внедрения автоматизированных систем мы либо сталкиваемся с непобедимым хаосом, пытаясь искоренить коррупцию за счет полной автоматизации, либо сохраняем существующие и даже создаем новые возможности для коррупции.

Теперь о прозрачности, второй составляющей чудодейственного антикоррупционного эликсира. Миф о том, что прозрачность будет способствовать борьбе с коррупцией, восходит к более общему мифу - будто человек только и думает, как бы нарушить закон. Из чего следует, во-первых, что нельзя позволить человеку ничего скрывать от неусыпного контролирующего ока, а во-вторых - что надо максимально ограничить его возможности. Применительно же к власти мы получаем предположение о некоем общем чиновничьем заговоре, который следует разоблачить, одновременно автоматизируя чиновничью деятельность до полного лишения самостоятельности.

Мысль о том, что безнаказанности должностных лиц способствует то простое обстоятельство, что их не наказывают, в эту концепцию не укладывается. Фактически нас ставят перед ложным выбором между ограничением возможностей и наказанием за злоупотребление этими возможностями, будто одно исключает другое. В действительности правильнее было бы говорить о сочетании этих регулирующих механизмов.

Удивительно, но нигде в многочисленных концепциях, законопроектах, обзорах, предложениях и прочих многостраничных документах, обосновывающих необходимость «прозрачности» органов государственной власти, я не встречал даже намека на сравнение с известным всем явлением - «гласностью». Почему опыт (пусть даже и негативный) реализации идеи «гласности» совершенно игнорируется носителями идеи «прозрачности», объяснить невозможно - особенно если учесть, что приверженцами этих схожих идей использовались практически идентичные аргументы, доводы и необоснованные предположения. Разница только в том, что идея «гласности» ограничивалась преобразованиями в органах власти, а идея «прозрачности» распространяется на все общество. Зато поставляемая в одном флаконе с «гласностью» идея «перестройки» предполагала масштабные и необратимые изменения всего общественного устройства страны, тогда как расфасованная в комплекте с идеей «прозрачности» идея «автоматизации управления» формально затрагивает только механизмы власти. В остальном схожесть этих концепций потрясает своей очевидностью как по механизмам и масштабам внедрения, так и по значимости для общества.

Не буду подробно объяснять, почему борьба с коррупцией с помощью прозрачности равносильна борьбе с крысами с помощью пожара. Для иллюстрации приведу лишь один замечательный пример - попытку внедрения гласности в области регламентации прописки в СССР (см. врезку). Главные же выводы таковы:

- Прозрачность нельзя вводить одномоментно и сразу по всему спектру законодательства - нужна продуманная поэтапность.

- Прозрачность нельзя вводить одновременно с изменением системы управления.

- Прозрачность не должна вынуждать гражданина ею пользоваться. Другими словами, незнание гражданином законодательства и процедур не должно приводить к ущемлению его прав и свобод (а знание процедур не должно приводить к привилегированному положению). В противном случае мы получим диктат крупных корпораций, способных содержать толпы юристов, и непрерывное, инициированное этими корпорациями усложнение процедур.

- Прозрачность государственных механизмов не должна основываться на прозрачности частных структур и частной жизни граждан. Прозрачность, достигнутая ценой нарушения приватности граждан, неминуемо затронет глубинные институты общественной стабилизации, например религиозные, классовые, социальные, сословные, этнические, семейные и т. д., - с самыми тяжелыми последствиями для общества.

В заключение добавлю, что гражданину не нужно знать, в каком ящике какого стола находятся поданные им документы, ему все равно, в каком порядке сидят чиновники и как между ними распределены обязанности. Ему важно знать, какие у него есть права (и это на сегодняшний день полностью реализовано, поскольку все законы опубликованы). Ему важно, чтобы был конкретный начальник, который отвечает за своевременное и правильное рассмотрение его вопроса, - и важно, чтобы с этого начальника был спрос. Я больше десяти лет только и хожу по всяким очередям и кабинетам и не видел ничего более удручающего, чем разводящий руками чиновник, признающий правоту гражданина, но объективно не имеющий возможности разрешить проблему. Все остальное преодолимо. Преодолима агрессия, произвол, взяточничество, вымогательство, халатность и т. д. Непреодолима лишь безответственность, обусловленная отсутствием реальной возможности принимать властные решения в нестандартных ситуациях.

Таким образом, коррупция побеждается не автоматизацией и прозрачностью, а четким разграничением полномочий между должностными лицами, обеспечением известной доли самостоятельности чиновников (в пределах полномочий, установленных законом) и действенными механизмами привлечения к ответу виновных должностных лиц. Если всего этого нет, то автоматизация и прозрачность лишь позволят гражданам убедиться в беспомощности и безответственности того или иного чиновника, но не более.

8 сентября 1990 г. Совет Министров СССР принял решение о снятии грифов «секретно», «не для печати» и «не подлежит оглашению» с постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, касающихся прописки, опубликование которых ранее не допускалось. Однако оно до сих пор не исполнено, а нормативные акты не только не опубликованы, но даже не рассекречены. Символично, что и само Постановление тоже не опубликовано.

Здесь важно отметить, что институт прописки просто не мог действовать в условиях прозрачности (она же гласность). На примере актов, регулирующих прописку, можно было бы показать, как население делилось на категории и подкатегории, в результате чего многие граждане СССР впоследствии остались без гражданства только потому, что не попадали в какую-либо категорию, позволяющую их прописать.

Но если бы люди и знали об этих неопубликованных актах, это бы не помогло, поскольку не было механизма их обжалования. А внедрение такого механизма требовало почти полной перестройки системы государственного управления в течение нескольких месяцев - что было неосуществимо. В других областях, включая регулирование экономических отношений, механическое внедрение новых принципов в старые механизмы управления сталкивалось с аналогичными проблемами. Яркий тому пример - знаменитые чеченские авизо, результат мгновенного перехода к рыночным принципам управления банковскими рисками в условиях сохранения системы нерыночного учета и распределения денежных средств.