Глава первая. Парадоксы 

История российской государственности содержит немало противоречивых традиций - особенно в том, что касается федерализма. При желании любой искушенный исследователь может выбрать в этой истории черты, обычаи  или традиции,  которые "неопровержимо" покажут, что в России федерализм существовал со дня основания государства и пронизывал всю его историю, а может выбрать и другую коллекцию "доказательств", с помощью которых нетрудно показать, что Россия и федерализм ортогональны, что федерализм совершенно чужд России, более того, - он вреден ей. Это, конечно, парадокс, но парадокс очень жизненный и очень русский.

Строить изложение как перечень парадоксов и противоречий - своего рода традиция "русистики", восходящая ещё к Н. Бердяеву, который объяснял пресловутую русскую идею именно таким образом. Последую этой традиции рассуждать и я. Начну с исторических парадоксов, которые достались нам от прошлого, а затем перейду к тем, которые можно назвать "актуальными".

Описание противоречивости исторических судеб федерализма в России можно уместить в семь парадоксов. Они частично пересекаются друг с другом, но важно заметить, что по своей сердцевине они различаются достаточно сильно, чтобы считать их отдельными парадоксами.

Основную толщу своей истории Россия прошла как унитарное, жестко централизованное государство. Однако если принять схему т.н. "пяти России" (Киевская Русь, Русь под игом, Московское царство, Российская империя, СССР), то происхождение первой из них - Киевской Руси - не то что федеральное, но даже конфедеративное. Ведь это был весьма рыхлый союз племен, который держался во многом на единстве крови их князей (все они были Рюриковичи, и слова "князь" и "Рюрикович" были практически синонимами).

Стоит заметить, что эта самая рыхлость не позволила Орде покорить Русь одним ударом, разгромив главный центр ее управления, потому что такого центра не было. Полицентричность помогла Руси выжить как культурной общности, ведь полицентричные структуры заведомо более живучи, чем жестко централизованные.

Тем не менее у нас сложилась прочная традиция думать, что именно рыхлость сгубила этот союз при столкновении с татаро-монгольской Ордой. Воспоминания об этом долго жили в памяти русских, притом сохранялись они в весьма причудливых и противоположных формах. С одной стороны, это застарелая подозрительность к "чрезмерному" обособлению частей страны, которое выглядит как прямой путь к гибельному распаду государства или к его ослаблению перед лицом коварного внешнего врага. С другой стороны, это глубинные традиции земства - автономного существования "малых родин", саморегуляция общественного быта на нижнем уровне без вмешательства верховного владыки; более того, в самые ответственные моменты истории страны именно "земля", то есть собрание земских соборов, решала судьбу государства (вплоть до избрания царей).

Так что в нашей истории мы можем увидеть два ростка федерализма. Во-первых, это федеративные (даже конфедеративные) истоки государственности, которая приобрела потом на редкость жесткие унитарные формы. Во-вторых, это сосуществование власти Центра с автономией на местах. Оба этих ростка выглядят настолько странно на фоне жесткого (жестокого) унитаризма в русской государственной традиции со времен московского царства, что их тоже хочется назвать парадоксами.

Каждый из них имеет свое разрешение. Первый можно объяснить извечным шараханьем русской культуры: увидев в рыхлой конфедерации причину своего закабаления, российское общество шарахнулось в другую крайность, избрав абсолютную монархию с предельной централизацией власти в руках монарха. История российского абсолютизма пронизана неустанной борьбой с любыми формами самостоятельности частей страны, неукротимым стремлением царей добиться беспрекословного подчинения их воле любого подданного и любой уголок своего государства. Медленно, но неуклонно шла борьба с городским самоуправлением, с низовыми формами "протодемократии".

Второй парадокс объясняется глубоким взаимоотчуждением власти государственной и земской. Как любили подчеркивать славянофилы, российская жизнь издревле руководствовалась принципом невмешательства государства и "обчества" в дела друг друга: подданные как бы заведомо устранялись от влияния на государственные решения, а государство взамен устранялось от регулирования частной жизни ("не царское это дело"). В этих рамках государство вполне добродушно взирало на общественную активность, но только до тех пор, пока земство не покушалось на решения государственного толка. Можно возразить, что в переломные моменты российской истории решения принимали именно земские соборы. Однако это происходило только тогда, когда власть монарха просто отсутствовала (после Смуты, например,), или сама нуждалась в дополнительной легитимизации своих решений.

Россия, как самая большая страна в мире, просто не может существовать без федерализма, по крайней мере, сейчас. Так гласит теория. Ведь при таких гигантских размерах страны отдельные её части, казалось бы, неминуемо становятся самодостаточными, расходятся в интересах, различаются по укладу жизни.

Однако на деле Россия - страна на редкость монотонная по своей географии. Она не расчленена какими-либо горными системами, которые составляли бы существенную преграду для движения людей или товаров. Единственная крупная горная система - это Уральские горы, но они стары и потому сильно денудированы, то есть сглажены временем, и легко преодолимы для транспорта. Эта равнинность, это отсутствие ярких природных примет на протяжении тысяч километров приводили иностранных путешественников и в уныние, и в замешательство, им поневоле начинало казаться, что именно это и есть главная черта русской экологической ниши - да что там ниши, самого русского народа, с его поразительной однородностью и сильнейшим чувством единства. На этот счет есть огромная литература, как отечественная, так и зарубежная; знаменитое сочинение Н. А. Бердяева насчет власти пространства над русской душой, - может быть, одно из лучших, но вовсе не единственное сочинение на эту тему.

Единственными серьезными преградами для движения по русским равнинам можно счесть великие русские реки. Они почти везде имеют меридиональное простирание, с юга на север или с севера на юг, и тем самым текут как бы поперек исторической миграции русских с запада на восток. Однако реки эти издавна служили важнейшими транспортными осями и не столько тормозили миграцию, сколько помогали ей превратиться из тонкой широтной струйки в солидную полосу, развернутую в долготном направлении.

Монотонен и климат российской ойкумены. Разумеется, Поморье мало похоже на Кубань, это вполне очевидно, но где найти границу между этими "непохожестями"? Переходы на Русской равнине настолько плавны, что практически неразличимы. Если же двигаться в широтном направлении, то с трудом можно заметить хоть какие-нибудь существенные различия в экологической нише, вместившей российскую государственность.

Из всего этого следует, что громадность физических размеров России - не такой уж сильный аргумент в пользу неизбежности федерализма в нашей стране.

Крупные по численности жителей государства обычно вмещают целую мозаику субкультур, районов и местностей. Это нередко случается даже в небольших по площади странах, вроде Грузии, а если страна побольше площадью, то в ней почти неминуемо возникает потребность в федеральном устройстве государства, чтобы отразить эти различия, дать им свободу, не допустить перенапряжения противоречий, которые могут взорвать государство.

Не то Россия. Русские на удивление мало отличаются друг от друга, даже если живут за тысячи километров. Их системы ценностей остаются в основном теми же на всём пространстве России, да и в "диаспоре" тоже. Более того, им присуще некое равнодушие к пространству (к границе, к месту, к расстоянию), и они словно не замечают, в какой обширной стране живут.

В этом смысле русскую культуру можно назвать "аспатиальной", то есть непространственной, - и это само по себе парадокс: как могло случиться, что такую гигантскую страну смог заселить народ, равнодушный к ее размерам? Ответ напрашивается: только такой народ и смог разлиться по таким громадным пространствам и при этом не потерять своей цельности (я бы сказал сильнее - монолитности).

Эта аспатиальность сильно помогала русским, когда они расширяли свою ойкумену, особенно когда они менее чем за век прошли насквозь всю Сибирь и вышли к берегам Тихого океана. Другое дело, что она сильно мешает им осваивать эту территорию, лишая их той особой привязанности к какому-то специфическому уголку своей страны, которая так характерна для почти всех европейских народов. Если русский хотел кардинально изменить свою жизнь к лучшему, то ему прежде всего приходила мысль сменить место своего жительства в поисках какой-нибудь страны Муравии. Это было тем более легко сделать, что везде в России было примерно так же, как и в родном селе или городе: та же природа, те же власти, примерно те же установки общественной и семейной жизни.

Поэтому, наверное, и распространено столь широко мнение, что русским федерализм просто ни к чему. Ведь главные различия в русском культурном быте - это различия, так сказать, вертикальные, между столицами, прочими городами и сельской местностью, а эти различия есть в каждой области или крае, их не втиснешь в федералистскую схему. У нас издавна сложилось резкое противостояние трех миров, трех укладов жизни, более того, - трех систем ценностей, и культурная пропасть между селом и городом была столь же широка, как и между городами и двумя столицами (иногда к ним присоединяли и Киев).

Горизонтальные же различия, различия между районами тут сильно ослаблены и нередко сводятся просто к тому, что в разных районах столица, города и сёла представлены в разных пропорциях. В горизонтальном, так сказать, измерении ослаблены не только различия, но и связи. Соседние области мало общаются друг с другом. Недаром наши административные границы так заросли лесами, что их можно различить на космических снимках по резкому упадку интенсивности землепользования. На этих границах размыкается сельская дорожная сеть; это легко увидеть на любой российской карте достаточного масштаба, и нет проще способа поразить ученого иностранца российской спецификой, чем развернуть перед ним карту нашей области (практически любой) и показать на это поразительное размыкание дорожной сети. Такое редко встретишь в Европе даже на государственных границах. Правда, в США учебниках географии таким размыканием нередко иллюстрируют барьерную роль границы между США и Канадой - так то ж государственная граница, а тут речь идет о внутренней, сугубо административной. При этом не существует никаких специальных запретов на пересечение областных границ сельскими дорогами. И если размыкание все же происходит, то оно отражает не умысел властей, а самоорганизацию общества в пространстве.

В этом глубинном свойстве русской культуры проглядывает еще один парадокс. Монолитный народ живет на своей однообразной территории под строгим присмотром центральных властей, - но живет на редкость раздробленно, замыкаясь в четко очерченные ячейки, которые гораздо больше общаются с Центром, чем со своими соседями. Но это парадокс во многом мнимый. Эти ячейки образуются не сами по себе, не в силу законов пространственной самоорганизации общества, а как раз из-за слабости этой самоорганизации, потому что представляют они собой чисто административные единицы. Как раз покорность русской культуры такому административному раскрою и отражает отсутствие в ней тяги к территориальному обособлению частей. Власти приходите самой выделять такие части ради удобства управления, и как только она это делает, российское общество равнодушно вливает в такие рамки все ипостаси своего бытования. Налицо феномен совпадения административно-территориального деления страны и ее общественного районирования.

Небезынтересно посмотреть на этот феномен в свете зарубежного опыта. В США две трети границ между штатами - это прямые линии (если не принимать во внимание кривизну поверхности земного шара), и они сплошь и рядом рассекают не только единые общественные регионы страны, но даже города. Две трети американских агломераций-миллионеров лежат не в одном, а в двух, а то и трех штатах. По нашим понятиям, такое несовпадение административного деления и общественного районирования должно сильно затруднять жизнь в этой стране, тем более что штаты сильно отличаются друг от друга по законодательству, по деловому климату и т.п.

Ничуть не бывало. Американцы даже считают, что подобное несовпадение надо культивировать. Все дело в том, что границы штатов и других административных единиц предназначены только для того, чтобы территориально упорядочивать административное управление обществом, и не более того. Все остальные стороны общественной жизни вольны проявлять присущую им самоорганизацию, не обинуясь административными рамками. Это оказывается очень важным потому, что разным сторонам общественной жизни присущи разные формы пространственной самоорганизации, притом нередко вообще противоположные, и сводить их к единообразной административной сетке - значит насиловать самоорганизацию, что неизбежно ведет к снижению эффективности общественного существования.

У этой американской традиции есть любопытная чисто политическая сторона. Мне приходилось слышать от американских коллег, что подобное несовпадение административных и общественных форм территориальной организации - важный дополнительный залог демократии, важный способ ограничить государство в его попытках подмять под себя всю общественную жизнь. Ведь если административные границы не совпадают с границами общественных районов, то государству гораздо труднее регулировать общественную жизнь за теми пределами, которые положены ему конституцией. В этом свете наше совпадение того и другого выглядит как прямое следствие чрезмерного огосударствления российской общественной жизни, как нарочитый прием государства, стремящегося контролировать все ее стороны. Значит, сегодня это выглядит данью прошлому; значит, сегодня с этим надо бороться. Для этого не обязательно перекраивать административные границы. Достаточно просто снять этот вопрос с повестки дня - и жизнь постепенно сама разведет общественную жизнь и административную.

Начиная с Московского царства, Россия отличалась жесточайшей, порою просто свирепой централизацией государственной власти. Самодержавность российского монарха стала притчей во языцех, а российская государственность - символом предельного унитаризма. Однако в реальности окраины державы всегда располагали немалой автономией в решении насущных дел. И речь тут не только о земстве, но и о более крупных частях - о губерниях прежде всего. Путь, скажем, от Якутска в Санкт-Петербург или Москву занимал в 17-18 веках по нескольку месяцев в один конец, поэтому на практике не могло идти и речи о том, чтобы жёстко управлять Сибирью из столицы.

Правда, в условиях самодержавия такая независимость властей на местах от властей в Центре приводила всего лишь превращению России в совокупность сатрапий, где каждый "главный начальник" подражал царю в жесткости правления и в своем равнодушии к мнению подданных. Самодержавие воспроизводило себя во всех территориальных клетках державы. Поскольку же единственной управой на власть чиновников на местах была лишь воля государя и его столичных ревизоров, то это укрепляло жителей окраин во мнении о вреде местничества, о пользе сильной центральной власти, "крутой, но справедливой".

Однако преувеличивать значение этого обстоятельства не стоит. Губернатор почти всегда был вынужден учитывать отношение к себе если не общества, то его самых влиятельных представителей, он поневоле срастался с интересами руководимого им края. Если же вспомнить, как много специфики было в государственном устройстве Польши, Грузии или Хивы, то Российская империя может предстать некоей "протофедерацией", только гораздо более гибкой, нежели наша, потому что в ней было вполне позволительным строить отношения Санкт-Петербурга с разными частями империи по-разному.

Почти забавно, что и в СССР областные власти, как правило, тоже обладали немалой самостоятельностью. Москва могла снять первого секретаря обкома партии, но не могла жёстко контролировать его повседневную работу. Здесь было очень много похожего на ситуацию в Российской империи. Первый секретарь обкома КПСС располагал огромными возможностями для контроля за жизнью области практически во всех аспектах вплоть до семейного. Вспоминаются рассказы о ярославском "первом" Ф.И.Лощенкове, без подписи которого нельзя было утвердить даже высоту ступенек на лестнице к Волге (!). А ведь это был далеко не худший образец "первого".

Можно утверждать, что в СССР первые секретари обкомов обладали даже большей властью, чем царские губернаторы. Ведь губернаторам было непозволительно вмешиваться в общероссийскую политику, а первые секретари получали к ней широкий доступ через Центральный комитет КПСС, который играл в жизни страны огромную роль.

Анализ трех сотен биографий членов ЦК, опубликованных в "Известиях ЦК КПСС" (№№ 2 и 5 за 1989 год), показывает, что в апреле 1989 года в нем было 123 члена, которые занимали когда-либо посты первых секретарей на уровне обкома. Из них только 50 были действующими первыми секретарями, 46 членов были ими в прошлом, а в то время занимали другие должности. Особенно примечательна группа из 27 "пенсионеров союзного значения", которые были первыми секретарями обкомов в первые горбачевские годы. Еще в 1987 г. Горбачев начал отправлять их послами в разные страны, а с 1988 года - просто на пенсию. Однако удалять их из ЦК он все же поостерегся. В результате оказалось, что Белгородская, Кемеровская, Нижегородская, Самарская и Свердловская области имели среди членов ЦК по три (!) своих первых руководителя, из них только в первых двух - во главе с действующим первым секретарем, а в остальных трех - только бывших "первых". Многие московские члены ЦК были выдвиженцами с мест и отлично помнили свои региональные корни. Как правило, они поддерживали "своих" секретарей и выстраивались в некие региональные группировки. Еще при Горбачеве были хорошо различимы ленинградская группировка, украинская и, конечно, уральская.

Тем самым региональные интересы получали весьма полное отражение в работе высших государственных органов СССР. Казалось бы, чего еще можно желать, стоит ли сетовать на формальный характер советского федерализма, если на практике интересы регионов все же играли свою роль, притом немалую. Но в том-то и дело, что они играли эту роль как бы подпольно, вопреки закону. К сожалению, из-за этого сложилась дурная традиция смотреть на территориальную автономию как на что-то незаконное, способное существовать только скрытно, под покровом пусть декоративной, но обязательной централизации управления государством.

Около трети субъектов федерации называются республиками или округами, которые выделялись по признаку компактного проживания определенной нерусской нации - так называемой титульной. Такое выделение было краеугольным камнем сталинской национальной политики, её наиболее зримым воплощением и самым любимым достижением, поскольку таким образом нерусские нации СССР получали некую государственность.

Этот признак в принципе противоречит идее федерализма. Федерализм и национальный вопрос - это проблемы разной природы. Жители регионов заслуживают самоуправления просто по рождению, а не по национальности. Нации же имеют право на охрану своей культуры по всей территории страны, а не только там, где они сильнее всего представлены. Наши автономии первыми пробили брешь в российском псевдофедеральном унитаризме, успешно использовав для этого предрассудок насчет совпадения федерального и национального, - честь им за это и хвала, их политическим и общественным лидерам и самой общественности автономий. Однако теперь настает время двинуть в эту брешь остальные регионы, а для этого предстоит раздать им права, отвоеванные автономиями.

К тому же в России выделение национальных территорий крайне неточно: в сумме большинство жителей таких республик или округов составляют русские, в тo же время 40% титульных наций живет вне соответствующих республик или округов. Здесь беспокоит сам принцип: совместимы ли федерализм и национализм, может ли федеральный способ правления стать механизмом решения национального вопроса?

Большевики принялись внедрять федерализм в СССР специально для того, чтобы с его помощью решить национальный вопрос. Они создали сложную, многоярусную систему союзных и автономных республик, областей, округов. Но федерализм мало пригоден для решения таких задач, и Россия показала это со всей наглядностью. Сегодня в автономных республиках России большинство составляют русские, а не "титульные" нации, давшие названия этим административным единицам. Более того, почти половина титульных наций живит за пределами "своих" республик.

Это неопровержимо доказывает, что попытки дать стимул развития национальным культурам, выделив для них специальные части территории страны, на деле привели к тому, что за пределами выделенных территорий национальные культуры остались без этих стимулов. Идея провалилась, и поделом: ведь федерализм предусматривает автономию территориальных общностей вне зависимости от их национального или иного состава, тогда как решение национального вопроса заключается в том, чтобы обеспечить культурное развитие наций на всей территории страны, вне зависимости от того, где живут граждане, принадлежащие к этой нации.

Тема этнических мотивов в государственном устройстве России - одна из самых популярных и острых в нынешних дискуссиях вокруг нашего федерализма. Нам еще придется к ней возвращаться, и не раз. Здесь бы хотелось лишь подчеркнуть сам парадокс: нынешняя федерация унаследовала рубежи, выкроенные ради решения национальной проблемы, однако они проблему эту не решают, а только запутывают.

Уже четыре века российское государство выглядит как бы слоистым. Наверху правит неумолимая унитарность, а чем ниже мы спускаемся по иерархии районов и поселений, тем слабее воздействие верховной власти, тем важнее самоорганизация, тем выше автономия повседневной жизни от регулирования сверху. Чем мельче масштаб административно-территориальной единицы, тем автономнее она живет.

Это выглядит неким разрешением тех противоречий, о которых говорилось раньше. Но это не так. Эти "слои" плохо уживались друг с другом. Верхний слой обладал верховной властью и настаивал, как только мог, на своём праве регулировать всё и вся, так что автономия нижних слоев жила в основном неспособностью верховной власти настоять на своём. Как только верховная власть оказывалась в силах подавить эту автономию, она обычно делала это, нередко в жестоких формах. Вспомним Петра Первого. Ничем иным как душегубством нельзя назвать погром, который устроил Пётр своим подданным, посмевшим самовольно поселиться в степи на юге нынешней Воронежской области; в самом конце 17 века по его приказу поселения были сожжены, а жители перебиты, хотя это были исконно русские люди.

Во времена большевизма наша страна существовала как федеральное государство. Большевистская пропаганда уделяла этой стороне дела большое внимание, федеративное устройство страны считалось важным достижением режима, одним из парадных олицетворений его демократичности, а также решённости национального вопроса самыми кардинальными средствами. На деле же, как известно, это было жёстко централизованное государство, во многом воспроизводившее устройство Российской империи.

Такое противоречие между формальной и реальной сторонами дела не ново для российской истории, российской культуры. Однако для идей федерализма в России оно сыграло весьма дурную роль. Никогда не знавшая подлинного федерализма, российская общественность весьма склонна считать, что она уже располагает большим опытом реальной жизни в условиях федерализма, а потому обладает достаточно хорошими знаниями в этой области. Сей предрассудок сильно въелся в нашу культуру, и это лишний раз доказывает, что лучше полное незнание, чем знание ложное...

Поэтому прививать федерализм как систему идей в России особенно трудно не потому, что ее здесь нет, а потому, что это место в русской политической культуре уже занято, и занято совершенно ошибочным, но живучим представлением.

В этом отношении обстановка в России сильно отличается от ситуации в классических странах федерализма вроде США или Швейцарии. В США федерализм внедрялся для охраны личных свобод от засилья государства, в Швейцарии - для охраны свобод местных общин, а в России его приходится вводить для насаждения того и другого на почти пустом месте. У них власть произрастает снизу, от гражданина, а потому наиболее легитимна внизу, и граждане особенно активны на выборах местных властей (в США, если выборы в местные и федеральные органы власти протекают раздельно, на местные приходят порою около 90% избирателей, а на выборы в национальный конгресс - дай бог половина). У нас же источник власти - некое ядро центрального государства (царь с аристократией, генсек с политбюро), избиратель издавна знает, что местные власти обладают только, так сказать, эманацией силы властей общегосударственных а потому интерес граждан к выборам быстро падает сверху вниз. Наконец, - и это очень важно, - у них есть привычка кропотливо отлаживать свое государственное устройство, есть долгий опыт, порою мучительный (вспомним гражданские войны в США или Швейцарии), а мы не привыкли думать об устройстве государства сами и ждем, чтобы "наверху" изобрели что-нибудь такое, чтобы все переменилось к лучшему, да притом сразу; сама же власть нам отвратительна, как руки брадобрея (Мандельштам).

Перечисленные выше исторические парадоксы не решались и не решаются по ходу развития России. Россия усвоила эту манеру - жить с парадоксами, их не решая. Такова ещё одна традиция русской культуры - не настаивать на букве, на правиле, а жить "по жизни", вмещая парадоксы в свою ткань безо всякой, так сказать, культурной шизофрении. Это звучит очень релятивистски, почти постмодернистски, но такая традиция несёт в себе не только гибкость, высокую приспособляемость к обстоятельствам, но и противостояние идее гражданского общества, которое покоится на незыблемости писаного закона и на его неукоснительном соблюдении, притом вне зависимости от пресловутых обстоятельств.

"Жизнь с парадоксами" таит ещё одну опасность: культура оказывается чрезмерно открытой для всё новых и новых противоречий, поскольку она умеет не решать их, а вмещать или дожидаться, пока они не разрешатся как бы сами собою. Среди перечисленных выше парадоксов есть немало таких, которые можно назвать "дурной традицией". Сегодняшняя наша жизнь особенно богата парадоксами, и некоторые из них могут окостенеть в нашей культуре, превратиться в традиции, в том числе и "дурные".

Федерализм - не исключение. Он развивается в нашей стране на удивление быстро, но крайне неравномерно - как во времени (рывками), так и по территории России. Здесь тоже можно сформулировать несколько парадоксов. Дай бог, если их разрешит сама жизнь. Но не менее вероятно, что они как бы застрянут в нашем федерализме, превратятся в традиции.

Новая российская конституция полна заверений в том, что все субъекты федерации равны в отношениях друг с другом и с федеральными властями. Тем не менее в ней присутствуют странные, на первый взгляд, обоснования насчёт республик, которые даже в тех статьях, где права всех субъектов описаны как равные, постоянно упоминаются особняком. Хуже того, в практике федеральных отношений уже сложилась прочная традиция давать республикам привилегии, порою весьма существенные. Это вызывает все большее недовольство властей и общественности "русских" областей и краев. Принято считать, что подобные привилегии - неизбежная плата федерации "капризным" автономиям, чтобы инерция распада СССР не увлекла их за пределы России.

Однако эти привилегии отражают кое-что более существенное. Политическая жизнь в автономиях и вправду зашла гораздо дальше, чем в областях и краях. Можно сказать, что автономии первыми пробили брешь в стене унитаризма, первыми вырвались на простор настоящего, а не декоративного, федерализма. Так что особое положение республик во многом заслужено ими самими. Плохо только, что их руководство пытается как бы увековечить зги привилегии, и если растут права областей, то лидеры республик стремятся повысить свои права еще сильнее. Похоже, будто они пытаются заблокировать ту самую брешь, через которую они пришли к реальному федерализму.

Российская Федерация состоит из 89 равноправных субъектов. Тем не менее 9 субъектов входят в 7 других. Это т.н. автономные округа. Еще три года назад матрешек было больше, но в 1993 г. Чукотский округ вышел из Магаданской области (та была слишком слаба по своему потенциалу), а Еврейская автономная область - из Хабаровского края (она была "на полпальца" выше округов по статусу). Все это напоминает сумасшедший дом, куда укрылся от призыва гашековский Швейк и где один из пациентов утверждал, что внутри земного шара находится еще один, который по диаметру больше первого. Конституционная комиссия, заседавшая летом 1993 года, так и не смогла решить этот парадокс, и Конституция РФ, принятая в 1993 г., стыдливо обходит проблему с помощью ст. 66, часть 4, в которой она оставляет решение за самими участниками противоречия - округами и областями, которые их вмещают.

В ряде случаев, когда округ несопоставимо слабее, чем вмещающая область, он несколько тяготится своей независимостью, так как она ко многому обязывает, в т.ч. и по финансовой линии (два бурятских округа, Корякский, Коми-Пермяцкий); здесь взаимоотношения округа и вмещающей области не составляют проблемы. Однако в некоторых округах, даже малонаселенных, появились надежды на открытие крупных месторождений нефти и газа (Ненецкий, Эвенкийский), и сразу начались трения между властями этих округов, Архангельской области и Красноярского края. В прошлом году к ним добавился Таймырский округ. Его власти требуют, чтобы в его территорию был включен анклав Норильска, который был вырезан из неё в 1943 году специально ради того, чтобы добыча медно-никелевых руд не мешала традиционному образу жизни северных народов; сегодня Норильский комбинат - едва ли не самое крупное в России (по прибыли) предприятие, и власти округа могли бы получать с него огромные налоги.

Самый яркий случай - тюменские округа, каждый из которых примерно равен по населению остальной Тюменской области, но располагает, в отличие от нее, громадными богатствами недр (нефть в Ханты-Мансийском округе и природный газ в Ямало-Ненецком). Между властями трех субъектов федерации уже года три тянется тяжба, которая, надо сказать, оказывает весьма живительное влияние на ход федерализации России: все три стороны ведут полемику с большим искусством и профессионализмом, высвечивая все новые и новые стороны в этой ситуации и немало способствуя росту политической грамоты как населения, так и политиков. Переговоры эти периодически заходят в тупик. Лётом 1996 г. Конституционный суд, рассмотрев ситуацию, уклонился от "гордиева" решения, снова переложив право решать на самих участников дискуссии. Впрочем, так сделала и сама Конституция РФ, а Конституционному суду пристало трактовать Конституцию, а не вносить в нее поправки.

Вполне возможно, что проблема "матрёшечных" округов станет темой для первой поправки к федеральной Конституции. Пока что об этом говорить рано, так как среди московских политиков полностью господствует мнение о неприкосновенности текста Конституции, о вредоносности самой мысли вносить в нее поправки. Но эта боязнь пройдёт, обстановка же в округах накалится сверх терпимой меры, и придётся решать проблему кардинально.

Конституция РФ, как упоминалось выше, весьма ревниво охраняет принцип разделения властей, притом не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. В ней не раз говориться о необходимости сохранять единство государственного строя на всех уровнях и разделение властей видится как одна из необходимых черт этого единства. Между тем в субъектах федерации с 1994 года разделения властей практически нет. Региональные представительные собрания были избраны, так сказать, на пепелищах разгромленных советов, на них заведомо лежала печать пораженчества, неполноценности. Их выборы проходили под строгим надзором губернаторов, которым было несложно проконтролировать их состав, тем более что, согласно президентским указам, их численность была сильно ограничена (не более 50 чел.). Парадокс в том, что общественность почти повсеместно воспринимает такой перекос как нечто естественное неизбежное или даже желательное (в стиле того же "единоначалия", а Москва, включая обоих гарантов Конституции (Конституционный суд и президента), относится к этому перекосу вполне благодушно, не различая в нём вопиющего противоречия с Основным законом государства.

Как правило, именно субъекты федерации определяют судьбу нижестоящих подразделений административно-территориальной иерархии - давать ли им права самоуправления и если давать, то в каких именно формах. Так, по крайней мере, обстоит в США, и право распоряжаться этим вопросом составляет важный признак властных полномочий субъекта федерации, то есть штата. Такая схема выглядит вполне логично. Не то в России. Здесь Конституция жёстко закрепляет не то что право - обязанность внедрения местного самоуправления во все местности Pоссии. Никаких мнений региональных властей при этом не учитывается. Получается, что через голову субъекта федерации устанавливается характер внутреннего устройства каждого из них.

Парадокс снимается, казалось бы, тем, что раз эта система прописана в Конституции РФ, то она перестает быть уделом самих федеральных властей - она просто входит в структуру государственного устройства России, раз и навсегда закреплённую, и региональные власти обязаны подчиняться этому не более, чем власти федеральные. Однако на деле именно федеральные власти становятся как бы гарантом существования и развития местного самоуправления по всей стране. Ему придаётся особое политическое значение, поскольку принято считать, что именно МСУ станет для населения России школой воспитания гражданственности, и в этом смысле МСУ выглядит как некий оселок демократичности российского государственного устройства. К тому же с помощью МСУ федеральные власти получают прямой доступ как бы в тыл субъектам федерации. При тонком розыгрыше этой связи федеральные власти смогут опереться на власти крупных городов при своём противостоянии с властями субъектов, тем более что отношения между двумя последними, как правило, не очень хорошие. Сегодня эта связь не используется и на 10% её возможностей, но она составляет важный резерв силы федеральных властей.

Новой российской государственности остро не хватает законодательной базы. Как выразился один думский деятель, в нормальном государстве работают две-три тысячи законов, а в России успели принять, за первые пять лет существования, не более шестисот. А ведь ещё предстоит создавать законодательную базу в субъектах РФ. На этот счёт федеральные власти нашли, казалось бы, хорошее решение - т.н. рамочные законы или указы. В них федеральный уровень определяет некие широкие рамки регионального законотворчества, которые должны гарантировать нужное единообразие законодательной базы всего государства. Предусматривалось, что после принятия таких рамочных законов региональные думы примутся вписывать свои законы в эти рамки.

На деле всё получилось наоборот. Перегруженная нормотворческой работой, Государственная Дума сильно запаздывает относительно нужд регионов, слишком медлит с принятием рамочных законов. Между тем законотворчество в регионах идёт своим чередом, не дожидаясь законов федеральных. В результате Государственная Дума всё чаще сталкивается с тем, что ещё до принятия ею рамочного закона в стране появляются десятки региональных законов на эту тему. Сплошь и рядом они противоречат друг другу. В свете федерализма это не так страшно, однако нередки и противоречия Конституции РФ. Да и вся задача государственного строительства принимает как бы извращенный характер: теперь уже федеральное законодательство должно вписываться в те реперы, которые расставлены региональными законами, принятыми почти безо всякого согласования друг с другом.